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涉及划拨土地使用权出租的合同效力问题
涉及划拨土地使用权出租的合同效力问题

 涉及划拨土地使用权出租的合同效力问题
    本文由最高人民法院的两个判例进行展开。
    第一个案例
    甘肃兰州红丽园商贸有限责任公司与甘肃诚信电线电缆有限责任公司房屋租赁合同纠纷上诉案(2002)民一终字第4号(法公布(2003)第2号)。在这个案件中,最高院仅仅引用了《城市房地产管理法》做出判决,认为划拨地上建筑物的租赁合同有效。
    判决书中对此部分的主文为:“由于租赁房屋座落的土地为国有划拨土地,依据《城市房地产管理法》第五十五条规定:以营利为目的,房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》第25条规定:以营利为目的,房屋所有人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家。土地收益的上缴办法,应当按照财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》的规定,由市、县人民政府房地产管理部门代收代缴。国务院颁布有新的规定时,从其规定。据此,一审判决认定《房屋租赁合同》有效是正确的,应予维持。”
    第二个案例:
    重庆市垫江复合保温材料总厂与昆明市公安消防支队房屋租赁纠纷案((2001)民一终字第73号)。在这个案例中,最高院法院引用《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律、行政法规,认为使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地,这是法律的强制性规定,并据此认定双方签订的关于划拨地上建筑物的《租赁协议书》无效。
    判决书对此部分的主文为“本院认为:消防支队使用的土地是通过划拨方式取得的国有土地,该土地用途为市政公用设施,用作建盖消防培训大楼,消防支队未经批准擅自改变土地用途和房屋使用性质,建盖房屋作为酒店连同划拨土地使用权一起出租给垫江总厂用于租期长达25年的商业经营,违反了《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规中关于使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的强制性规定,因此一审判决认定双方签订的《租赁协议书》无效,是正确的,应予维持。消防支队主张按照《中华人民共和国房地产管理法》的相关规定,将租金中所含土地收益部分上缴国家,《租赁协议书》即为有效。但是由于消防支队的房屋出租行为具有改变土地用途的性质,是违法行为,因此,无论是否上缴租金中的土地收益部分,均不能使《租赁协议书》合法有效,消防支队主张《租赁协议书》有效的上诉理由不成立,本院不予支持。”
    以上两个判例,均涉及拥有划拨土地使用权的民事主体将在划拨土地上修建的房屋出租给他人的情况。对于此类租赁合同的效力问题,各地裁判不一。现结合上述最高人民法院的两个典型案例,依照相关法律法规的规定,简要作一分析。
    一、划拨土地使用权的单独出租
    国务院1990年颁布的《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第四十五条规定:“符合下列条件规定的情况的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其土地使用权和地上物的所有权可以转让、出租、抵押:(一)土地使用者为公司、企业、其他组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附属物合法产权说明;(四)签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”
    国家土地管理局1992年颁布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第5条规定,未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续,交付土地使用权出让金的土地使用者,不得转让、出租、抵押土地使用权。
    按照国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定,划拨土地使用权是不能单独转让、出租、抵押的。但是按照《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》的规定,在符合一定条件时,划拨土地使用权是可以转让、出租、抵押的。同时,全国各地很多地方政府已经以制定了各自的划拨土地使用权出租管理办法,比如南宁市、银川市、江苏省等等。
    因此,尽管理论界、实务界对划拨土地使用权能否单独出租尚存争议,但从实践出发,符合一定条件的划拨土地使用权是可以单独出租的。
    二、划拨土地上房屋的出租
    最高院的上述两个判例即是涉及划拨土地上房屋出租合同效力的典型判例。根据《城市房地产管理法》第56条的规定:“以营利为目的,房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的,应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”结合上述《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第四十五条的规定,可以得出如下结论:拥有划拨土地使用权的公司、企业、其他组织和个人,在该划拨土地上修建的房屋,如果领取了合法的权属证书,是可以将房屋进行出租的。未办理审批手续不是租赁合同是否有效的因素。但是出租人应该将租金所含土地收益上缴国家。在这种情况下,土地使用权人并未发生变化,而且,由于上缴了土地收益,国家的利益也并未受到损害。从鼓励交易、物尽其用、盘活资产的角度出发,对于此类划拨土地上房屋出租合同的效力予以肯定,是完全正确的,也是必要的。上述最高人民法院的第一个判例,也正是基于此种考量作出了最终判决。

   但是,对于不同的划拨土地使用权使用者,其法律考量角度是不同的。对于非《城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第四十五条第一款第一项规定的四类使用权人,如行政机关、事业单位、司法机关等,其属于国家财政负担费用的单位,不属于一般意义上的商事主体,因此,不应从市场交易角度来衡量其出租在划拨土地上修建房屋行为的合法性,而更应从《土地管理法》及实施条例来判断其是否违反土地利用总体规划所确定的土地用途。同时,如国家机关、学校、医院等具有社会公益性质的单位出租划拨土地上房屋的,也应当认定其违反了公共利益,房屋租赁合同应为无效。
    综上,对于涉及划拨土地使用权出租的合同效力,应当具体问题具体分析,从土地使用权人的类别、转让后土地的实际用途等多角度进行细致分析,从而得出正确结论。

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